Überblick

Fragen und Probleme

Grundsätzlich gibt es das Instrument des Volksentscheides schon auf der Bundesebene, es ist dort allerdings im Artikel 29 GG seit 1949 auf Fragen der geografischen Länderneuregelung begrenzt.

Die immer wieder geführte Debatte um Volksentscheide auf Bundesebene dreht sich im Kern um die folgenden Fragen:

• Was soll überhaupt von den Bürgerinnen und Bürgern per Volksentscheid entschieden werden können?

• Wie soll ein Volksentscheid herbeigeführt werden?

• Unter welchen Bedingungen ist das dabei zustande gekommene Abstimmungsergebnis für das politische System als Ganzes, seine Organe und die unterschiedlichen politischen Akteure bindend? 

Der Volksentscheid als Mittel der Volksgesetzgebung

Dabei ist der Volksentscheid, in Deutschland häufig auch synonym mit den Begriffen Volksabstimmung und Referendum verwendet, prinzipiell Teil der so genannten Volksgesetzgebung.
Diese wird in Modellen der direkten Demokratie, in denen das Volk sich quasi selbst regiert, gefordert.
Aber auch in den repräsentativen Demokratien mit ihren Parlamenten und auf Zeit gewählten Abgeordneten, die weltweit deutlich in der Überzahl sind, ergänzen verschiedene Elemente der Volksgesetzgebung die repräsentativ organisierten politischen Entscheidungsprozesse.

Im politischen System der Bundesrepublik ist die Volksgesetzgebung stets als ein dreistufiges Verfahren realisiert. Es beginnt gewöhnlich mit einem Antrag auf ein Volksbegehren oder eine Volksinitiative, wird dann mit dem Volksbegehren fortgesetzt und schließlich mit dem Volksentscheid (in Baden-Württemberg Volksabstimmung genannt) beendet. Nach der Wiedervereinigung 1990 wurde die dreistufige Volksgesetzgebung in den 16 Bundesländern mit unterschiedlicher Ausgestaltung eingeführt. Im Allgemeinen sieht das dreistufige Volksgesetzgebungsverfahren vor:

1. Stufe:
Den Auftakt macht die Volksinitiative. Dabei muss von den Befürwortern für einen vorhandenen Gesetzentwurf eine zahlenmäßig festgelegte, aber verhältnismäßig geringe Anzahl von Unterschriften gesammelt werden, damit das Parlament sich mit der Angelegenheit befasst und über eine Zulassung zum Volksbegehren entscheidet.

2. Stufe:
Beim Volksbegehren muss innerhalb einer bestimmten Frist eine bestimmte deutlich höhere Anzahl von Stimmbürgern ihre Unterstützung für das Anliegen des Volksbegehrens kundtun, damit das Volksbegehren in das Parlament eingebracht wird. Dies kann durch freie Unterschriftensammlung, durch Amtseintragung auf Listen oder als Kombination von beidem erfolgen.

3. Stufe:
Zum abschließenden Volksentscheid, der in der Regel auf eine Ablehnung des Volksbegehrens folgt, sind alle Stimmbürger aufgerufen sich an der Abstimmung über den Gesetzentwurf zu beteiligen, um diesen anzunehmen oder abzulehnen.

Erfahrungen mit dem Volksentscheid in der Weimarer Republik (1918-1933)

Die Diskussion um die Einführung bundesweiter Volksentscheide als direktdemokratische Mitentscheidung von Bürgerinnen und Bürgern ist so alt wie das Grundgesetz selbst.
Als das Grundgesetz 1949 mit einem ganz eindeutigen Bekenntnis zur repräsentativen Demokratie (→Grundtypen der Demokratie) in Kraft getreten ist, gab es in der neuen Verfassung kaum mehr Möglichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger über die Teilnahme an Wahlen hinweg in politischen Fragen selbst zu entscheiden.

Die Weimarer Verfassung wie noch eine Mischung von plebiszitären und repräsentativen Elementen auf (Volksentscheide, Direktwahl des Reichpräsidenten) auf. Im Grundgesetz war und ist davon nicht mehr die Rede.
Schon die Schöpfer des Grundgesetzes haben zur Begründung schon gerne auf schlechte Erfahrungen mit Volksentscheiden in der Weimarer Republik hingewiesen. Allerdings halten solche Begründungen der historischen Nachprüfung kaum stand.
Denn auf Reichsebene kam es damals nur zu zwei Volksentscheiden. 1926 initiierten die linken Parteien ein Volksbegehren für die entschädigungslose Fürstenenteignung, das ebenso scheiterte wie der 1929 von den rechten Parteien unterstützte Volksentscheid gegen den Young-Plan, bei dem es um die Neuregelung der Reparationen aus dem 1. Weltkrieg ging.

Volksentscheide in den Bundesländern

In Deutschland ist jedenfalls seit 1949 die direkte Entscheidung des Staatsvolkes auf Bundesebene auf einen sehr engen Bereich begrenzt. In Artikel 29 GG ist festgelegt, dass er nur bei Entscheidungen über die geografische Länderneuregelung in Frage kommt. Die sich nach dem Krieg entwickelnde Parteiendemokratie in der Bundesrepublik zeigte wenig Bereitschaft, daran zu rütteln.

In einzelnen Bundesländern allerdings blieb der Volksentscheid in den Länderverfassungen erhalten.
Allerdings waren die Verfahrensregeln dafür nicht gerade so ausgelegt, dass mit häufigen Volksentscheiden zu rechnen war. So verwundert es natürlich nicht, dass es abgesehen  von Volksentscheidungen zur Länderneuregelungen in den 41 Jahren bis 1990 überhaupt nur drei (!) Volksentscheide auf Länderebene gab, bei denen die Initiative von der Bevölkerung selbst ausgegangen ist (1969 in Bayern 2x, 1971 in Baden-Württemberg).

Wiedervereinigung 1990: Kein Volksentscheid

Nach der "friedlichen Revolution" in der DDR 1989 setzten sich viele Menschen in West und Ost dafür ein, die ins Auge gefasste Wiedervereinigung mit einem Volksentscheid direkt in die Hände des Volkes zu legen.
Aber stattdessen wurde die deutsche Einheit mit einem anderen Verfahren hergestellt: Nach der Wiederherstellung der "alten" Länder im Osten nach dem Zuschnitt der Weimarer Republik, traten diese als die später die "neuen Bundesländer" genannten politischen Einheiten der Bundesrepublik Deutschland bei.
Die Enttäuschung über dieses Verfahren, das die Wiederherstellung der staatlichen Einheit ausschließlich in repräsentativdemokratischen Bahnen vollzog, war indessen bei vielen Menschen groß, selbst wenn sie die dadurch mögliche schnelle und "reibungslose" Wiedervereinigung sehr begrüßten.

In einigen der neuen Bundesländer wurden nach der Wende Regelungen zu Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide in die neuen Landesverfassungen geschrieben, welche die Hürden zur Durchführung deutlich niederer machten. Noch war dort der Wir-sind-das-Volk-Ruf der friedlichen Revolution in der DDR noch nicht verhallt, mit der das Volk im Herbst 1989 das DDR-Regime beseitigte.

Aber auch in manchen anderen Bundesländern kam es nach der Wiedervereinigung, wischen 1990 und 1999 zu Volksentscheiden, die von der Bevölkerung ausgingen ( (in Bayern 1991, 1995 und 1998, in Schleswig-Holstein 1997 und 1998, sowie Hamburg 1998 und 1999).

Nach der Jahrhundertwende sorgten weitere Bundesländer dafür, dass die Regelungen für direkte Demokratie anwendungsfreundlicher wurden (Z.B. Berlin, Brandenburg, Hamburg, Baden-Württemberg).

Die grün-rote Landesregierung in Baden-Württemberg hat 2015 die Hürde für die direkte Demokratie niedriger angesetzt. Statt bisher mindestens zehn, werden künftig nur noch sieben Prozent der Wahlberechtigten nötig sein, um ein Bürgerbegehren zustande zu bringen.
Und: Wenn es dann zu einem Bürgerentscheid kommt, reicht künftig, wenn ein Fünftel der Wahlberechtigten an der Abstimmung teilnimmt, damit der Bürgerentscheid erfolgreich und bindend wird (statt bisher ein Viertel).

Durch diese Veränderungen in den Ländern nahm die Zahl von Volksentscheiden in den Ländern deutlich zu. Seit 2000 gab es schon 12 von der Bevölkerung initiierte Volksentscheide in verschiedenen deutschen Bundesländern.

Gert Egle, zuletzt bearbeitet am: 20.06.2016
 

1. Wie würden Sie die eingangs formulierten Fragen beantworten?

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