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Fraktionszwang und freies Mandat
Thema: Mazedonien-Einsatz der Bundeswehr 2001

Berlin – Trotz massiver Kritik an ihrer Vorgehensweise ist die SPD-Führung entschlossen, künftige Abstimmungsniederlagen im Bundestag wie bei der Mazedonien-Entscheidung durch Druck auf die Parlamentarier zu verhindern. Ein solches Abstimmungsverhalten sei für eine Regierungspartei nicht akzeptabel, sagte SPD-Generalsekretär Franz Müntefering nach einer Sitzung des SPD-Parteirats und Präsidiums in Berlin. Einige Parteimitglieder hätten noch nicht die Dimension dessen begriffen, was da stattgefunden habe, meinte der SPD-Generalsekretär.
Müntefering kündigte für kommenden Montag eine Aussprache mit den SPD- Landes- und Bezirksvorsitzenden an. Das Abstimmungsverhalten der Parlamentarier war auch Gegenstand des Gespräches zwischen Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD), Verteidigungsminister Rudolf Scharping (SPD), Müntefering und dem SPD-Fraktionsvorsitzenden Peter Struck am Sonntagabend in Berlin. Man habe darüber gesprochen, wie eine solche Niederlage in Zukunft verhindert werden könne, sagte Regierungssprecher Uwe-Karsten Heye. Der SPD- Fraktionsvorsitzende Peter Struck teilte mit, dass das Thema auch bei der Fraktionsklausur an diesem Donnerstag eine Rolle spielen werde.
Den 19 Abweichlern in seiner Partei, die gegen den Mazedonien-Einsatz gestimmt hatten, kündigte Struck erneut Konsequenzen an. Bei einigen Abweichlern hätten möglicherweise nicht nur Gewissensgründe eine Rolle gespielt, vermutete Struck im ZDF. Er gehe davon aus, dass einige auch „dem Kanzler, Scharping oder mir eins vor den Bug geben wollten“.
Die Androhung von Sanktionen wurde unterdessen von einigen SPD- Landesvorsitzenden scharf kritisiert. Die baden-württembergische SPD- Vorsitzende Ute Vogt nannte die Drohung Münteferings, dass das Abstimmungsverhalten sich auf die Aufstellung für die Bundestagswahl auswirken könne, „falsch und überzogen“. Der Einsatz von Bundeswehrsoldaten sei eine Gewissensfrage und unterliege daher nicht dem Fraktionszwang, sagte Vogt der Nachrichtenagentur dpa. Abweichler sollten nicht bestraft, sondern wiedergewählt werden, erklärte der frühere SPD-Vorsitzende Oskar Lafontaine der Bild-Zeitung.
Auch die ehemalige Justizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger (FDP) verwies auf das Grundgesetz. Das besagt, dass Abgeordnete bei Abstimmungen nur ihrem eigenen Gewissen unterworfen sind. Müntefering wolle die Abgeordneten nur zu „Abnickern“ machen, kritisierte die FDP-Politikerin. 

Jeder Angeklagte hat das Recht auf Verteidigung, auch Franz Müntefering. Nach seinen Drohungen gegen die 19 SPD-Abgeordneten, die im Bundestag gegen den Mazedonien-Einsatz gestimmt haben, steht der SPD- Generalsekretär am öffentlichen Pranger: Wegen Missachtung des Grundgesetzes, wegen Geringschätzung des freien Mandats des Abgeordneten, wegen Verachtung der Gewissensfreiheit und wegen versuchter Nötigung der Parlamentarier. Summa summarum: wegen eines Anschlags auf die parlamentarische Demokratie. Die Anklage ist berechtigt. Was aber, außer dem Sprüchlein, dass man nicht immer mit dem Grundgesetz unter dem Arm herumlaufen kann, ist zur Verteidigung des Angeklagten Müntefering anzuführen?
Erstens: Die Anklägerin selbst, also die öffentliche Meinung, muss sich widersprüchliches Verhalten vorwerfen lassen. Sie ist nämlich schnell geneigt, eine Fraktion, die sich nicht auf eine Linie einschwören lässt, als „Hühnerhaufen“ zu bezeichnen. Streit, Diskussion, konträre Meinungen werden als Gezeter abgetan. Damit wird ein Verhalten der Fraktions- und Parteiführungen provoziert, wie man es nun Müntefering vorwirft. Der hat, freilich deutlicher und brutaler als üblich, gezeigt, was unter „Fraktionsdisziplin“ zu verstehen ist: unmittelbarer Zwang. Er schurigelt die Abgeordneten öffentlich, er legt sie an die Zügel und droht denen, die das verweigern an, sie künftig nicht mehr einzuspannen. Also: Wer sich nicht einspannen lassen will, der soll künftig ausspannen... Indes: Geschlossenheit der Fraktion ist kein Zweck, der solche Mittel heiligt. Und die Widersprüchlichkeit der öffentlichen Meinung ist dafür weder Rechtfertigungs- noch Entschuldigungsgrund.
Zweitens: Abgeordnete werden nicht nur wegen ihrer Tüchtigkeit gewählt. Sie werden auch gewählt, weil sie von einer bestimmten Partei nominiert worden sind. Politik ist also eine Gruppenveranstaltung. Und in jeder Gruppe gelten Regeln, zum Beispiel diese: Wer dauernd quer im Stall steht, der wird zum Außenseiter. Und wer sich bei jeder zweiten Abstimmung aufs Gewissen beruft, macht sich in der Tat ein wenig lächerlich. Doch darum geht es im Fall Mazedonien nicht: Keiner der SPD-Dissidenten gehört in diese Kategorie. Diese haben nur so votiert, wie man es von jedem Abgeordneten erwarten muss: In Grundfragen dem Gewissen, nicht einer Direktive zu folgen. Wer das nicht tut, gehört nicht in ein Parlament; ein Partei-Hierarch, der das nicht achtet, auch nicht.
Früher, als die Grünen noch das imperative Mandat proklamierten, war die SPD heftigst dagegen; jetzt proklamiert sie es selbst – gebunden freilich nicht an das Votum der Parteibasis, sondern an das der Parteispitze. Da könnte Müntefering auch gleich ein Depotstimmrecht fordern: Dann würde künftig sein Fraktionschef auftreten wie die Deutsche Bank bei der Hauptversammlung von Daimler, und die Stimme des SPD-Stimmführers wäre 296 Stimmen wert. .. Dann freilich wäre das Parlament überflüssig – was dem Kanzler gefallen könnte: Bisweilen stört es ihn nämlich beim Regieren

Franz Müntefering, Generalsekretär der SPD, hat eine Regel gebrochen. 19 Abgeordnete der SPD hatten neulich gegen ihre eigene Regierung gestimmt. Sie wollten keine deutschen Soldaten nach Mazedonien schicken. Das war ihr Recht nach Artikel 38 des Grundgesetzes. Da steht: Die Abgeordneten sind „Vertreter des ganzen Volkes. Sie sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“. Müntefering hat diesen Abgeordneten Konsequenzen angedroht – und es ist die Frage, ob er dadurch ihre besondere Würde verletzt hat. Das Parlament umgibt eine solche Würde. Manche Abgeordnete sind sich dessen bewusst. Sie sagen, sie seien „stolz“ auf ihren Beruf. Vor allem ältere Abgeordnete sagen so etwas, Leute wie Burkhard Hirsch oder Heiner Geißler. Vielleicht, weil man nach einem langen parlamentarischen Leben, wenn man so viele Steuerreformen und Arbeitsförderungsgesetze hat kommen und gehen sehen, zu der klaren Sprache des Grundgesetzes zurückfindet.
Der Artikel 38 klingt nicht besonders pathetisch. Und doch steckt ein ungeheures Pathos in diesem Satz. Das Pathos der parlamentarischen Repräsentation. Keine Aufträge. Keine Weisungen. Nur das Gewissen zählt. Vielleicht lässt sich diese Repräsentation am besten als etwas Magisches begreifen. Ungeschrieben herrscht da also neben der Klarheit auch das Tabu. Ein heikles System aus Regeln und Vorschriften. Wer es verletzt, wer den Schleier lüftet, gefährdet das Ganze.

Die Wahl der Qual
In einem Buch über das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland steht der hübsche Satz: „Der Abgeordnete muss in der Bundesrepublik bei seiner Tätigkeit drei Größen im Auge behalten. Die erste bildet die Partei ... Als zweite Größe kommt die Fraktion ins Spiel . .. Das Parlament selbst stellt dann erst die dritte Größe dar.“ Der Wähler taucht nicht auf. Einerseits ist das nicht verwunderlich: Seit 1949 hat es kein Abgeordneter mehr geschafft, ohne Hilfe einer Partei in den Bundestag zu kommen. Andererseits ist die Aufzählung dieser „Größen“ ohne den Wähler dennoch unvollständig: Die Hälfte der Abgeordneten wird vom Wähler direkt gewählt. Es gibt allerdings viele Umfragen und Studien, die belegen: Die Deutschen kennen ihr Regierungssystem nicht besonders gut. Was Föderalismus ist, wissen 60 Prozent der Deutschen nicht, zwei Drittel vertrauen zwar der Polizei und der Armee, aber nur die Hälfte vertraut dem Deutschen Bundestag – und über die Hälfte findet, die Abgeordneten sollten sich bei Abstimmungen nicht der Fraktionsdisziplin beugen.
Die Fraktionsdisziplin steht nirgendwo geschrieben. Aber sie existiert und ist notwendig. Der protestantische CDU-Politiker Eugen Gerstenmaier hat gesagt: „Eine Fraktion, die sich nicht zur leidlich einheitlichen Willensbildung durchringen kann, nützt auch dem Hause nicht viel. Und ein Parlament, das keine ausreichenden Mehrheiten zu bilden vermag, ist handlungsunfähig.“ Unter allen Umständen handlungsfähig sollte der Bundestag nach Weimar aber sein. Der bundesdeutsche Parlamentarismus brachte Regierung und Parlament eng zusammen. Die Regierung wird in der Bundesrepublik vom Parlament nicht mehr wie von außen kontrolliert. Sie geht aus dem Parlament selbst hervor. Die Abgeordneten sind mitverantwortlich für die Stabilität des politischen Systems. Sie können sich nicht aus der Affäre ziehen. Mehr Verantwortung bringt aber auch mehr Selbstbewusstsein mit sich.
Als der Parlamentarische Rat das bundesdeutsche Regierungssystem erfand, war der Artikel 38 darum auch gar nicht unumstritten. Er sei entweder selbstverständlich oder missverständlich – auf jeden Fall solle man ihn weglassen, fand der Abgeordnete Walter Strauß: „Es ist eine Deklaration, um nicht zu sagen eine hohle Deklamation.“ Dieser Gegensatz, der da aufgemacht wird, zwischen Gewissen und Berechenbarkeit, Stabilität und Ethos, Alltag und Idealismus, erscheint aus staatsrechtlicher Sicht vielleicht zu pathetisch. Dabei sind gerade im echten Leben diese Widersprüche meist nur scheinbar. Gustav Radbruch hat 1930 über die Fraktionsdisziplin gesagt: „Auch wenn der Abgeordnete im Einzelfall der Parteidisziplin das Opfer seiner Überzeugung bringt“, kann es durchaus sein, dass er „noch immer nur seinem Gewissen unterworfen und an Aufträge nicht gebunden“ handelt – wenn nämlich sein Handeln durch die Gewissenspflicht motiviert sei, der „Gesamtaufgabe der Partei“ ein Opfer darzubringen.
Andererseits hat die deutsche Geschichte auch gezeigt: Auch die Fraktionsdisziplin kann zum Werkzeug des Chaos werden. Als das Kabinett des Reichskanzlers Müller den Bau des Panzerschiffs A beschlossen hatte, ging ein Sturm der Entrüstung durch die SPD. „Kinderspeisung statt Panzerkreuzer“ hatten die Genossen im Wahlkampf plakatiert. Also beantragte die SPD, den Bau des Schiffes einzustellen und verhängte Fraktionszwang. Die groteske Konsequenz: Der Reichskanzler musste mit seiner Partei gegen sein eigenes Gesetz stimmen.
Heute ist der Fraktionszwang die Regel und das Chaos die Ausnahme. Die Fraktions-Chefs geben die Abstimmungen nur selten frei: Wenn ihnen ein besonderes Anliegen einfach egal ist, wie beim Nichtraucherschutzgesetz. Manchmal in besonderen Ausnahmefällen, wenn die Fraktion als ganzes die Verantwortung nicht mehr tragen mag, wie bei der Entscheidung darüber, ob Berliner Hundebesitzer gezwungen werden können, den Dreck ihrer Hunde selber zu beseitigen (so beschlossen am 17. Juni 1988, mit ausdrücklicher Ausnahme für die Halter von Blindenhunden). Oder eben in Fragen, wo die Vernunft nicht hinreicht: die Abtreibung, der Berlin-Umzug, der Einsatz von Soldaten.
Franz Müntefering hat die Abgeordneten daran erinnert, dass sie ihre Posten der Partei verdanken. Die Delegierten-Konferenzen beschicken die Listenplätze für den Bundestag: „Den Delegierten ist natürlich das Verhalten der Abgeordneten präsent.“ Er hat bei dieser Drohung jedoch übersehen, dass 12 der 19 Abweichler so leicht nicht einzuschüchtern sind. Sie haben ihre Wahlkreise direkt erobert.

Das aktuelle Bild vom idealen Parlamentarier wurde bereits 1873 entworfen: "Betrachte die Heerde, die an dir vorüberweidet; sie weiß nicht was Gestern, was Heute ist, springt umher, frisst, ruht, verdaut, springt wieder, und so vom Morgen bis zur Nacht und von Tage zu Tage, kurz angebunden mit ihrer Lust und Unlust, nämlich an den Pflock des Augenblicks und deshalb weder schwermüthig noch überdrüssig." Zuzugeben ist, dass Friedrich Nietzsche bei diesen Worten ("Vom Nutzen und Nachteil der Historie") nicht an den Bundestagsabgeordneten dachte, sondern an den Unterschied von Mensch und Tier, den er in der Vergesslichkeit des Tieres fand. Doch ist andererseits auch nicht zu übersehen, dass Nietzsche sich damit als Vorläufer seines großen Nachfahren Franz Müntefering erwies, des obersten Herdenführers und Generalsekretärs der SPD. Denn sollte jemand Müntefering fragen, was nach seinem Verständnis ideale Abgeordnete von Menschen unterscheidet, dann müsste er - sollte er sich zur Wahrheit bequemen - erwidern: ihre Vergesslichkeit.
Sie sollen vergessen, dass das Grundgesetz ihnen versichert, an "Aufträge und Weisungen nicht gebunden" zu sein und "nur ihrem Gewissen unterworfen" (Art. 38 Abs. I). Sie sollen die Geschäftsordnung des Bundestags (§ 13 Abs. I) vergessen: "Jedes Mitglied des Bundestages folgt bei Reden, Handlungen, Abstimmungen und Wahlen seiner Überzeugung und seinem Gewissen." Sie sollen vergessen, dass der Fraktionszwang eine Lüge der Fraktionsgeschäftsführer ist und das Grundgesetz ihn verbietet. Das alles muss der (sozialdemokratische) Parlamentarier vergessen. Wer das Vergessen vergisst - wie vor wenigen Tagen 19 SPD-Abgeordnete in der Mazedonien-Entscheidung -, den bestraft das gute Gedächtnis der SPD-Parteitage bei der anstehenden Aufstellung der Bundestagskandidaten, denn den Delegierten "ist das Verhalten der einzelnen Abgeordneten präsent" (Müntefering).
Wenn Vergessen Pflicht wird, dann ist Erinnerung Makulatur. Anderenfalls müsste sich in diesen Tagen doch jemand an die Rede der anständigen Liberalen Hildegard Hamm-Brücher im Oktober 1982 erinnern, mit der sie sich im Bundestag der "Wende" ihrer Partei gegen den damaligen Koalitionspartner - die SPD - widersetzte: "Wir dürfen nicht die Augen davor verschließen ., wie wenig überzeugend es für unsere Bürger ist, wenn in unserem Parlament immer nur vorgestanzte Partei- und Fraktionsmeinungen vom Blatt gelesen werden." Frau Hamm-Brücher hatte offenbar übersehen, dass es im Parlament nicht um die Bürger geht, sondern um die Interessen der Bundesregierung, mit deren Durchsetzung bekanntlich die Generalsekretäre der Koalitionsparteien betraut sind.
Es muss unentschieden bleiben, ob Münteferings blasierte Ignoranz oder seine Aufrichtigkeit die größere Aufmerksamkeit verdient. Die Ignoranz ist jedenfalls erheblich. Seine Behauptung, bei den Gegnern des Mazedonien-Einsatzes stelle sich die Frage, "ging es da um Gewissen oder ging es da um Argumente", ist ein intellektueller Offenbarungseid. Er scheint nicht damit zu rechnen, dass das Gewissen ein gutes Argument sein kann - zumal in der Frage eines Militäreinsatzes.
Andererseits verdient - gerade bei einem Herrn wie "Münte" - die Ehrlichkeit besondere Beachtung, mit der hier eine seit langem und von allen Parteien gepflegte Praxis zur Sprache kommt. Denn Müntefering hat nichts Anderes getan, als die ungeschriebene Regel, wonach das freie Mandat im Grundgesetz gilt, im Bundestag aber der Fraktionszwang, explizit auf den Einzelfall anzuwenden. Das in Jahrzehnten gewachsene Selbstverständnis der Parteien betrachtet den Abgeordneten als Angestellten, der seinen Auftrag, Vertreter des ganzen Volkes zu sein, durch seinen Dienst für Partei und Fraktion erfüllt. Da er nach diesem Verständnis alles - den Status und die Diäten, die Freifahrkarte der Deutschen Bahn und die Bierabende im Wahlkreis - nur der Partei, nicht den Wählern zu verdanken hat, ist er auch nur der Partei zur Dankbarkeit verpflichtet, dem Wähler höchstens insofern, als dieser zur Wahl benötigt wird und damit die Voraussetzung zur Dankeserweisung liefert. Was bleibt dann vom freien Mandat? Kaum mehr als eine abfällige Bemerkung des gelernten kaufmännischen Angestellten Müntefering: "Zur parlamentarischen Demokratie gehört, dass da nicht lauter freie Unternehmer im Deutschen Bundestag sitzen."
Zu ihr gehört aber auch ein gutes Gedächtnis - wenn schon nicht der Abgeordneten, dann hoffentlich der Wähler.

Die Bundestagsabgeordneten sind nach Artikel 38 des Grundgesetzes "nur ihrem Gewissen unterworfen". Dass SPD-Fraktionschef Peter Struck den Abweichlern in seiner Partei, die gegen den Mazedonien-Einsatz der Bundeswehr gestimmt haben, dennoch mit Konsequenzen drohen kann, liegt an Artikel 21: "Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit." Auf diesen Artikel berufen sich Parteien, um Fraktionszwang einzufordern.
Der Konflikt zwischen dem Abgeordneten und der Partei ist im Grundgesetz programmiert. "Man kann nicht sagen, dass die Gewissensentscheidung des Einzelnen mehr wiegt als das Interesse der Parteien, einheitlich aufzutreten - und umgekehrt. Es ist und bleibt ein offenes Spannungsverhältnis", sagt der Staatsrechtler Erhard Denninger der FR. So erlaube der Artikel 38 zwar jedem Abgeordneten eine Gewissensentscheidung, "aber wer bestimmt denn, was eine Gewissensentscheidung ist?", fragt Denninger.
Bei Abstimmungen zum Abtreibungsrecht oder dem Auslandseinsatz der Bundeswehr bei der UN-Friedensmission 1995 in Bosnien hatten die jeweilige Fraktionsspitzen die Abstimmung freigegeben. "Eigentlich muss die Entscheidung aber dem Abgeordneten überlassen werden. Aber kann er sein Gewissen dann nicht bei jeder Abstimmung anführen?", fragt der Jurist Denninger weiter. Und wie soll man dann noch Politik machen, wenn die Mehrheiten bei jeder komplizierten Entscheidung fraglich wären, argumentieren Kritiker des Artikel 38. Nicht wenige Staatsrechtler halten das freie Mandat ohnehin für einen Ladenhüter aus der Französischen Revolution und plädieren für dessen Abschaffung.
Andere halten die Unabhängigkeit des Abgeordneten für eins der höchsten Güter der deutschen Verfassung. So ist unter anderen der "Arbeitskreis Demokratieforum" 1998 Sturm gelaufen, als Rot-Grün im Koalitionsvertrag vereinbarte: "Im Bundestag und in allen von ihm beschickten Gremien stimmen die Koalitionsfraktionen einheitlich ab. (. . .) Wechselnde Mehrheiten sind ausgeschlossen." Eine entsprechende Verfassungsbeschwerde gegen diesen Koalitionszwang lehnte das Bundesverfassungsgericht nach Angaben des Forums jedoch ab.
Auch Denninger hält diese Koalitionsvereinbarung für verfassungskonform. Es sei schließlich Aufgabe und Pflicht der Fraktionen, tragfähige Mehrheiten für eine Regierung zu bilden. Parteien wiederum hätten ein berechtigtes Interesse daran, einheitlich aufzutreten und die parlamentarische Demokratie brauche Parteien bei der Wahlvorbereitung.
"Deshalb kann eine Partei auch gewisse Konsequenzen gegen Abweichler ziehen", meint Staatsrechtler Denninger. Die maximal denkbare Sanktion, ein Parteiausschlussverfahren gegen den Abgeordneten, hält er jedoch für abwegig - und im Übrigen auch nicht nötig. Statt dessen könne man Abweichlern androhen, sie bei der kommenden Wahl einfach nicht mehr oder auf einem unsicheren Listenplatz aufzustellen - "und das ist ja auch gang und gäbe", sagt Denninger.

Er eiert kräftig herum, der Vorsitzende des formal so mächtigen Parteirats. Rüdiger Fikentscher ist zu Hause in Sachsen-Anhalt selbst Landesvorsitzender der SPD. Er weiß also, wie schwer es ist, bei der Aufstellung der Bundestagskandidaten jemanden herauszuheben oder abzustrafen. Was soll so einer also sagen zu den markigen Worten gegen jene 19 Abgeordneten, die im Parlament gegen das Mazedonienmandat gestimmt haben? Fikentscher zieht ganz hinter die Regie der Parteizentrale zurück. Von "großen Bedenken" murmelt er, von "Unverständnis" über die Abtrünnigen. Aber selber drohen mag er nicht. Zumal jetzt ja sogar Franz Müntefering beteuert, als "Drohungen" seien die markigen Worte gar nicht gemeint.
Ein paar andere Landesvorsitzende haben längst klar gemacht, was sie von den Andeutungen aus der Parteizentrale halten, dass Abweichler im Bundestag künftig Probleme bei der Wiedernominierung bekommen könnten. Ute Vogt aus Baden-Württemberg fand Münteferings harte Linie schlicht falsch. Zur Zurückhaltung mahnte Christoph Matschie aus Thüringen den Generalsekretär. Gerhard Bökel aus Hessen hat die Gegner des Mazedonieneinsatzes ausdrücklich in Schutz genommen.
Ein vierter Landesvorsitzender appelliert zumindest an die verschollene, allerhöchste sozialdemokratische Regiekunst - das Abgeordnetengewissen in Abhängigkeit vom gerade Machbaren: "Wer abweichend stimmt, muss sich vorher eben sicher sein, dass die Mehrheit steht."
Was aus Sicht der Führung wenigstens nachträglich für Respekt sorgen sollte, hat die SPD übers Wochenende erst einmal kräftig aufgewühlt - nicht nur weil der Ex-Vorsitzende Oskar Lafontaine Parteigeneral Münteferings Mahnungen mit einem bissigen "Hände an die Hosennaht!" verspottet hat. Mit ein paar Tagen Abstand wird erst richtig klar, wie verunsichert Partei- und Fraktionsspitze durch die Nein-Stimmen sind.
"Keine Kleinigkeit", findet nun Müntefering: Die tief erschrockenen Regierungsoberen denken schon an die nächste Mazedonienabstimmung, bei der die Union sicher nicht mehr den Mehrheitsbeschaffer spielen wird. Und: "Wir wollten den Bezirken und Landesverbänden bewusst machen, dass sie nicht Leute aufstellen sollten, die hinterher im Parlament ihre Privatnummer abziehen", heißt es in der Fraktionsspitze. Aber das macht die Aktion nicht eben weniger heikel: Längst gibt es auch viele, die meinen, so hätten die Berliner Zentralisten alles nur noch schlimmer gemacht - weil es jetzt ums Prinzip geht, um die Gewissensfreiheit der Abgeordneten.
Mit gewissen Unterschieden in der Tonlage haben Müntefering (eher hart) und Fraktionschef Peter Struck (eher konziliant, weil er mit der Gesamtfraktion weiterarbeiten muss) eine fast vergessene Debatte neu belebt. Zunächst war das eher als Beruhigungspille für die große Mehrheit der Fraktion gedacht, wo sich einiger Zorn auf die 19 Nein-Sager vom vergangenen Mittwoch aufgestaut hatte. Jetzt zieht selbst der Generalsekretär historische Parallelen und verweist darauf, dass so eine Abstimmungspanne in früheren SPD-Regierungszeiten nie passiert sei. Die aus Helmut Schmidts Zeiten noch dunkel erinnerliche Schlüsselfrage nach der Fraktionsdisziplin wird nun zum ersten Mal in Gerhard Schröders Regierungsjahren entdeckt.
Mit dem Unterschied jetzt aber, dass sie heute auf noch mehr Unverständnis stößt als damals, als ein kleines Grüppchen von SPD-Parlamentariern sich aufraffte, in Sachen Nato-Nachrüstung gegen die Regierungslinie zu stimmen, die "eigene" Regierungsmehrheit aber immer noch knapp gegeben war. Sie waren in die Isolation getrieben und hatten sich auch selbst isoliert, traten später aus der SPD aus wie der Offenbacher Manfred Coppick und mussten sich gegen Parteiordnungsverfahren wehren (der Abgeordnete Hansen aus Düsseldorf wurde damals von einem gewissen Gerhard Schröder verteidigt).
So weit ist es nicht, noch lange nicht. Aber der Versuch, einem Teil der 19 Abweichler jetzt andere Gründe als Gewissensmotive zu bescheinigen ("einige wollten uns eins vor den Bug geben"), verrät viel Nervosität.
Das Innenbild der Fraktion ist auch kompliziert geworden zuletzt. Seit Monaten warnen Insider, dass die bis zu 50 Parlamentarier, die 2002 ohnehin aufhören werden, immer schwerer einzubinden seien. Bei einigen Themen (Haushalt, Renten) hat sich die "eigene Mehrheit" im Parlament erst durch prozedurale oder sogar inhaltliche Korrekturen erreichen lassen. Uwe Hiksch, der vergangenes Jahr zur PDS übertrat, war ein Einzelgänger - aber es gab schon damals eine kleine Gruppe von Abgeordneten, die nicht beim Inhalt, sondern nur in der Strategie anders dachten als er.
Die jetzige 19er-Gruppe ist viel heterogener. Rechte wie Linke sind mit dabei und auch einige, die demnächst ausscheiden. Aber eben auch andere, denen die SPD-Oberen jetzt zutrauen, die offene Auflehnung zu wiederholen. Sie zu isolieren könnte für die "eigene Mehrheit" am Ende noch gefährlicher werden, als sie mühsam einzubinden. Beim linken Flügel wird denn auch befürchtet, dass mit Drohungen nur alte Fehler wiederholt werden. Und es zeigt sich immer offener auch ein anderer Konflikt: Die große Mehrheit der SPD-Linken sieht ihre bisherige Strategie gefährdet, die Fraktion durch "konstruktives Einwirken" im Vorfeld politischer Entscheidungen zum "Gegengewicht" der Regierung zu machen. Befürchtet wird, dass mit der neuen Disziplinoffensive der Parteiautoritäten gleich in der Gesamtfraktion wieder der Mut zur eigenen Meinung nachlässt.
Die Grundsatzfrage - Wollt ihr den Kanzler ohne Mehrheit dastehen lassen? - ist im Sinne der guten alten Ordnung abstrakt immer leicht zu beantworten: Nein, beteuert an diesem Montag der Chor der Funktionäre im Parteirat. Das Wort Disziplin hatte in der SPD schon immer einen guten Klang, erst recht wenn ein Thema als "keine Sache von rechts oder links" (Müntefering) dargestellt wurde.
Eine andere Frage ist, was daraus konkret folgt. Der Abweichler Bernd Reuter aus Hanau hat schon gekontert mit dem Eindruck, dass "manche in unserer Partei, die Funktionen haben, die Bodenhaftung verlieren". Naiv, wer da nicht auch an Rudolf Scharping denkt, der sich anscheinend "alles erlauben" könne (ein Parteilinker).
Und Rüdiger Veit, Abweichler aus Gießen, formuliert jetzt diplomatisch so: "Ich hoffe, dass ich das nicht wiederholen muss." Er berichtet über Berge zustimmender Post, über viel Lob im Wahlkreis. Und versichert, sehr wohl an die Partei gedacht zu haben: "Wie stünde die SPD da, wenn es aus den anderen Fraktionen derart viele Gegenstimmen gibt, nur von uns nicht?" Was die Parteispitze da losgetreten hat, ist also auch ein Test darauf, wie die Basis wirklich denkt.

Unbestreitbar gerät der Bundestag angesichts europäischer Übereinkünfte und transatlantischer Bündnisverpflichtungen zunehmend in flacheres Wasser, was seine Entscheidungsspielräume angeht. Mit den Verträgen zur europäischen Integration berauben sich die Parlamentarier selbst eines Teils ihrer nationalen Souveränität. Das sollte für niemanden eine Überraschung darstellen, und trotzdem gibt es deshalb immer wieder Missverständnisse und Ärger. Noch gilt die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, und folglich sind die Mitglieder des Parlaments "Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen".
Von den Differenzierungen des SPD-Generalsekretärs Franz Müntefering ist im Grundgesetz nicht die Rede. Nicht von Sach- und Gewissensentscheidungen und nicht davon, dass eine Partei- oder Fraktionsführung, auch keine Regierung, diese Einteilung für die Parlamentarier vornehmen kann. Nach Sachgründen, so hofft der Bürger, wird ja wohl ohnehin entschieden, und dem demokratischen Selbstverständnis tut es allemal gut, wenn man darauf bauen kann, dass die Mitglieder des Bundestages keine Befehlsempfänger sind, sondern ihrem Gewissen verpflichtet.
Bei Münteferings Disziplinierungsversuchen stößt noch etwas anderes sauer auf. Die Drohkulisse: wer nicht kuscht, wird von den Wahllisten vertrieben, und die Philosophie, der Partei verdanke man alles. Diese Peitschenschwingerei ist vordemokratisch und kein Weg, wie man mit enger werdendem parlamentarischem Entscheidungsspielraum umgehen kann.

Die Verfassung lässt keine Zweifel: Abgeordnete, heißt es im Grundgesetz klipp und klar, sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. So weit die Theorie. In der Praxis ist das anders. Gäbe eine Regierung jedesmal die Abstimmung frei, könnte sie nie sicher sein, ob sie eine Mehrheit hat. Regieren als planvolles Handeln wäre unter solchen Umständen nicht möglich.Deswegen haben die Parteien den Fraktionszwang erfunden. Mit diesem Disziplinierungsmittel lassen sich auch bei knapper Majorität noch Gesetze verabschieden. Nur in Ausnahmefällen, wenn wirklich eine Gewissensentscheidung gefordert ist, wird offen abgestimmt. Vor dem Votum über den Mazedonieneinsatz hatte eine tief gespaltene CDU/CSU-Fraktion ihren Abgeordneten die Entscheidung selbst überlassen; die SPD nicht, obwohl sie wusste, dass es unsichere Kantonisten in den eigenen Reihen gibt. Über die 19 Gegenstimmen ärgert sich Fraktionschef Struck immer noch. Deswegen droht er den Abweichlern mit Konsequenzen. Etwa im kommenden Jahr, wenn es wieder um die Nominierung der Kandidaten geht. Da haben Parteien in der Tat die Möglichkeit, die Karriere eines Abgeordneten des facto zu beenden.Unabhängige Kandidaten sind zwar bei Bundestagswahlen theoretisch denkbar. Aber ihnen fehlt meist das Geld für eine Kampagne und der Apparat. Gegen die Materialschlacht der Parteien kommt ein Einzelner nicht an. Das ist ärgerlich, doch unter den derzeitigen Bedingungen kaum zu ändern. Und wer das weiß, beugt sich in der Regel den Argumenten seines Fraktionschefs. 

Das Grundgesetz ist eindeutig: Abgeordnete sind "Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen." So steht es im Artikel 38. Im Grundgesetz steht nichts von Fraktionszwang, Koalitionsdisziplin oder Regierungsfähigkeit. Franz Müntefering, der SPD-General, rüttelt an den Pfeilern des Grundgesetzes, wenn er jetzt gegen die Abweichler bei der Mazedonien-Abstimmung die Peitsche schwingt.
Aber andererseits dokumentiert der Parteimensch Müntefering, der selbst einmal Bundestagsabgeordneter war, wie sich die Rangordnung in der parlamentarischen Demokratie verschoben hat. Erst kommt die Partei, dann kommt der Abgeordnete. Denn die Parlamentarier leben von der Gnade der Partei. Landolf Scherzer hat es in seinem unvergleichlich spannenden Buch "Der Letzte" am Beispiel des Thüringer Landtages gezeigt. Da ist ein Abgeordneter, den eine Hypothek drückt, und der unbedingt sein Mandat benötigt. Da sind diejenigen, die nach einem Ausscheiden aus dem Parlament beruflich vor dem Nichts stehen und den Gang zum Arbeitsamt antreten können, wenn sie ihren Parlamentssitz verlieren.
Also lieber ein braver Parteisoldat als ein politischer Überzeugungstäter. Müntefering hat mit der indirekten Drohung mit der Basis und dem Entzug von Listenplätzen genau den wunden Punkt getroffen.
Was bleibt? Abgeordnete müssen unabhängiger von den Parteien werden, sie müssen besser als bisher abgesichert sein, damit sie an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sind. Müntefering hat diese Debatte herausgefordert.

Hamburg - Artikel 38 des Grundgesetzes legt es fest: "Sie (Abgeordnete) sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen." Das hat SPD-Generalsekretär Franz Müntefering offenbar anders gesehen, als er denjenigen Abgeordneten der SPD-Fraktion, die gegen den Mazedonien-Einsatz der Bundeswehr gestimmt hatten, mit Konsequenzen drohte. Nach Auffassung des Generalsekretärs könnten die Abweichler auf schlechteren Listenplätzen bei der nächsten Bundestagswahl landen. "So geht das nicht", sagt Wolfgang Grotthaus. Er gehört zu den 19 SPD-Parlamentariern, an die sich der "General" gewandt hat.
Grotthaus steht mit seiner Auffassung nicht allein. Sowohl der hessische Bundestagsabgeordnete Bernd Reuter als auch sein Fraktionskollege Götz-Peter Lohmann aus Neubrandenburg reagierten auf Müntefering. Reuter fühlt sich seinem Gewissen und nicht dem SPD-Generalsekretär verpflichtet und führt an, viel Bestätigung aus seinem Wahlkreis bekommen zu haben. Lohmann verteidigte sein Abstimmungsverhalten: "Man muss auch mal den Mut haben, gegen die Mehrheit zu stimmen, vor allem dann, wenn es um eine Gewissensentscheidung geht."
Wolfgang Grotthaus fühlt sich keineswegs bedroht: "Ich begrüße es sogar, wenn Franz Müntefering noch einmal mit uns sprechen wird. Wir haben dann die Gelegenheit, unsere Gründe genau darzulegen."
Die Abgeordneten sind vor allem irritiert, weil sich mit dem Generalsekretär plötzlich die Partei- und nicht die Fraktionsführung zu Wort meldet. "Vor der Abstimmung ließ die Partei auf dieser Ebene nichts von sich hören", sagt Grotthaus. "Diskutiert haben wir in der Fraktion - und zwar intensiv. Viele Genossen haben mit uns gesprochen, Druck wurde aber keiner ausgeübt, weder vom Fraktionsvorsitzenden noch von anderen Fraktionskollegen. Die Bundespartei hat zumindest mit mir kein Gespräch geführt. Da kann ich nicht verstehen, dass Müntefering jetzt mit Konsequenzen droht."
Eine Konsequenz hat Grotthaus in seinem Wahlkreis erlebt: Ein Parteimitglied wollte gestern austreten - wegen Münteferings Drohung.
So ganz einfach wird der Generalsekretär seinen Ukas übrigens kaum umsetzen können. Schon wegen der Unterstützung, die etliche Abweichler in ihren Wahlkreisen erfahren. Und 13 der Gruppe haben ihr Mandat, weil sie ihren Wahlkreis direkt gewonnen haben. Zum Teil mit sicheren Mehrheiten jenseits der 60 Prozent. Zumindest zwei der Gerüffelten brauchen sich ohnehin keine Sorgen mehr zu machen. Konstanze Wegner und Konrad Gilges werden 2002 gar nicht mehr für den Bundestag kandidieren.

Der General sorgt sich um die Disziplin seiner Truppe. Als sei er und nicht Peter Struck der SPD-Fraktionsvorsitzende, kämpft Franz Müntefering dieser Tage an vorderster Front um die Geschlossenheit der sozialdemokratischen Bundestagsabgeordneten. Dass Rot-Grün bei einer so wichtigen Entscheidung wie der des Bundestages über den Mazedonien-Einsatz der Bundeswehr wegen 19 Abweichlern in der SPD die vom Kanzler mehrfach angekündigte eigene Mehrheit nicht aufbieten konnte, soll sich nach Münteferings Willen auf keinen Fall wiederholen. "Regierungspolitik braucht nun einmal eigene Mehrheiten, und jeder, der die außenpolitische Handlungsfähigkeit des Landes erhalten will, muss in Fällen wie diesem zustimmen", mahnt Müntefering die Genossen.
Wer das nicht verstehen will, muss mit Konsequenzen rechnen. Den widerborstigen Abgeordneten hat er jetzt die bevorstehende Aufstellung der Landeslisten für die Bundestagswahl ins Gedächtnis gerufen. Wer dort von den Landesdelegierten auf die hinteren Ränge verwiesen wird, hat wenig Aussichten auf den Wiedereinzug ins Parlament. Zwar gehe es nicht darum, die Abgeordneten zu bestrafen, so Müntefering am Wochenende in der "Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung". Aber den Delegierten sei "natürlich das Verhalten der einzelnen Abgeordneten präsent".
Münteferings Wink mit dem Zaunpfahl löste nicht nur bei Parteienrechtlern und der Opposition Empörung aus. Parteirechtsprofessor Hans Herbert von Arnim sieht die Drohung mit Sanktionen als unzulässig an, da das freie Mandat für Abgeordnete im Grundgesetz verbrieft sei. Sture Fraktionsdisziplin sei eine unangemessene Daumenschraube. Der Parteienforscher Erwin Scheuch forderte die SPD auf, Müntefering zu entlassen.
Auch in den eigenen Reihen werden seine Äußerungen als offene Drohung verstanden. Nach der gestrigen SPD-Präsidiumssitzung machte SPD-Vorstandsmitglied Sigrid Skarpelis-Sperk ihrem Unmut über die "von Müntefering ausgelöste Diskussion" Luft. Im Jahr der Bundestagswahl "werden schwierige Parlamentsentscheidungen anstehen, die man gemeinsam schultern muss", sagte sie der WELT. "Da halte ich es für unklug, Abgeordneten zu drohen, deren Arbeitseinsatz und Kooperation man gleich wieder braucht." Die Berliner SPD-Abgeordnete Renate Rennebach, die wie Skarpelis-Sperk gegen die Mazedonien-Mission der Bundeswehr gestimmt hatte, ging den SPD-Generalsekretär frontal an: "Es herrscht Druck, und es ist eine Drohung von ihm gewesen. Dies ist der Person Münteferings unwürdig." Sie sei Sozialdemokratin, weil sie ihre Meinung frei äußern wolle. Pazifisten hätten immer einen Platz in der SPD, habe ihr der stellvertretende Fraktionsvorsitzende Gernot Erler zugesichert.
Der hessische SPD-Bundestagsabgeordnete Bernd Reuter, der ebenfalls gegen den Militäreinsatz votiert hatte, rechtfertigte sein Stimmverhalten mit seinem Gewissen. Er ermahnte Müntefering und Struck, die Entscheidungen der einzelnen Abgeordneten "ernster" zu nehmen. Unverständnis äußerte auch die saarländische SPD-Abgeordnete Gudrun Roos. "Ich weiß nicht, warum sich Müntefering so massiv einschaltet." Sie erfahre im Wahlkreis seit der "Intervention von Müntefering und Struck" noch mehr Zustimmung für ihre Ablehnung des Mazedonien-Einsatzes.
Nach Müntefering hatte gestern auch Struck den Gegnern des Mazedonien-Einsatzes Konsequenzen angedroht. Im ZDF-Morgenmagazin stellte er Mitglieder seiner Fraktion unter einen bösen Verdacht. Bei einigen Abgeordneten hätten nicht nur Gewissensgründe eine Rolle gespielt, vermutete Struck. Während der Fraktionsklausur am Donnerstag im Berliner Reichstag will er die Motive der Abweichler erneut unter die Lupe nehmen. Maulkörbe soll es nicht geben, nur eine "Nachbearbeitung", sagt sein Sprecher

Natürlich war das eine rechte Blamage für die linke rot-grüne Regierung - als sie bei der Abstimmung über den Mazedonien-Einsatz keine Parlamentsmehrheit zusammenbekam. Aber ist das nun ein legitimer Grund, einen "Mazedonien-Einsatz" gegen die Abweichler in der SPD zu fahren? Hat der SPD-Generalsekretär Franz Müntefering recht, wenn er den Dissidenten androht, bei der Aufstellung für die Kandidaten zur nächsten Bundestagwahl werden ihnen ihr Verhalten gebührend in Rechnung gestellt, schließlich seien sie - jedenfalls soweit sie über die Listen und über die Zweitstimmen in den Bundestag eingerückt sind - als Vertreter der SPD und nicht etwa als Personen mit eigenem Herz und Hirn gewählt worden. (Die letzte Formulierung stammt freilich nicht wörtlich, sondern nur sinngemäß von Müntefering.) Zuletzt aber: So etwas dürfe sich nicht wiederholen. (Das war nun wieder Originalton F.M.)
Wo bleibt da nun der Artikel 38 des Grundgesetzes, in dem es heißt: Die Abgeordneten "sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen"? - Ganz und gar unerträglich, um die schöne Formulierung von Helmut Kohl a. D. zu wählen, wäre es, wenn die SPD-Spitze den Abweichlern in der laufenden Legislaturperiode mit Strafen zu Leibe rücken wollte. Etwa, in dem sie eine Erklärung aus der Schublade ziehen würde, auf der ein Abgeordneter pauschal und "Datum offen" auf Vorrat versichert hat, er werde sein Mandat niederlegen, wenn er einmal nicht mehr mit seiner Partei stimmen sollte. Aber immerhin dürfte die Fraktion einen Abweichler ausschließen, wenn er sich heftig gegen die Ziele der Fraktion betätigt; allerdings könnte sie ihm nicht einmal in diesen Fall um sein Mandat bringen. Und natürlich hat kein Abgeordneter einen Anspruch darauf, das nächste Mal wieder von seiner Partei als Kandidat aufgestellt zu werden - selbst dann nicht, wenn er immer nur hinter dem Fraktionsführer hergehechelt haben sollte. Erst recht hat also auch der Abweichler keinen "Amtsbonus".
Rein legal betrachtet, wäre also gegen Münteferings Drohung nichts zu unternehmen. Es ist eine Frage der Zivilcourage und des guten Arguments, ob sich die Abweichler von diesmal bei der Aufstellung zum nächsten Mal behaupten können. Talleyrand sagte einmal, Hochverrat sei eine Frage des Zeitpunkts. Für das Abweichlertum gilt dies auch: Mancher Standpunkt eines Dissidenten war schon bald herrschende Meinung. Und wie die Meinungsbildung über den Bundeswehreinsatz in Mazedonien weitergeht, wird man ja bald sehen können. Vielleicht schon vor der nächsten Wahl.
Der Artikel 38, also das "freie Mandat" hat seine Wirkung ja schon getan: Die Abweichler konnten am Abweichen nicht gehindert werden. Der Rest ist eine Frage der Überzeugungskraft - vor der Wahl und nach der Wahl, für den Abweichler wie für den Bundesgeschäftsführer, für Mehrheit wie für Minderheit. Und schon das spricht für den Artikel 38: Ohne ihn hätten wir nicht einmal diese aufschlussreichen Probleme, sondern nur noch: Stillgestanden! Der Generalsekretär!!

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