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Strukturprinzip Bundesstaat

Entwicklung der staatsrechtlichen Struktur Deutschlands

Kurzer geschichtlicher Abriss

 
 
  Auf deutschem Boden gab es im Laufe der Geschichte eine ganze Menge unterschiedlicher staatsrechtlicher Strukturen, "die zwischen dem Zug zum Zentralismus und der Zersplitterung in kleine Staatsgebiete und dementsprechend in der staatlichen Organisation vielfach gewechselt haben." (Model/Creifelds 15. Aufl. 1976, S.17)  Über viele Jahrhunderte war das, was den Staat nach unserem modernen Verständnis ausmacht, aber völlig anders strukturiert. Nicht das Staatsgebiet war nämlich seine Grundlage, sondern die Beziehung von Herrschaftsinhabern auf unterschiedlichen Ebenen zueinander. Daher spricht man in diesem Zusammenhang auch von einem sogenannten »Personenverbandsstaat, bei dem sich die ganze staatliche Gewalt bzw. Herrschaft darauf gründet, dass ein gegenseitiges, auf Treue beruhendes, persönliches Abhängigkeitsverhältnis zwischen demjenigen, der die Herrschaft ausübt, und demjenigen, der ihr unterworfen ist, besteht. Für uns moderne Staatsbürger kaum vorstellbar, dass wir nur deshalb zu einem Staat gehören, weil wir in über zahlreiche gleichartige persönliche Treubeziehungen von unten bis ganz nach oben mit den Inhabern der obersten staatlichen Gewalt persönlich verbunden sind. In unserem modernen institutionalisierten Flächenstaat, der auf dem Territorium gründet, gehören wir, vereinfacht gesagt, deshalb zum Staatsvolk und sind seinen Anordnungen unterworfen, weil wir auf seinem Staatsgebiet geboren wurden. Der Föderalismus in Deutschland, wie er sich auch immer in den unterschiedlichen staatlichen Gebilden auf deutschem Boden zeigte, basiert aber im  Gegensatz zur Schweiz, Kanada oder Belgien weder auf ethnischen, noch geografischen Elementen, sondern auf der Geschichte.

Von der germanischen Völkerschaft zum Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation

Am Anfang der staats- und verfassungsrechtlichen Entwicklung im deutschen Raum steht die germanische Völkerschaft, ein auf personalen Beziehungen ruhende Stammesstruktur, deren Zusammengehörigkeit nicht auf dem Vorhandensein eines bestimmten Staatsgebiets als territoriale Grundlage beruhte. Erst die Sesshaftigkeit der Stämme gab dem Personenverband das eigentliche Staatsgebiet. Der germanische Staatsverband, die Völkerschaft, erwuchs aus der Sippe, dem Familienverband, der sich auf einen Stammvater zurückführte. Nur das, was die Sippe selbst nicht regeln konnte und was damit Gemeinschaftsaufgabe aller Sippen war, wurde dem Staat übertragen (z. B. Rechtspflege = Gerichtsbann und Kriegführung = Heerbann) Die germanischen Stämme wiesen zwar meistens Untergliederungen wie z. B. Gaue oder Hundertschaften auf, Recht und Gesetz lagen indessen beim Volk, das aufgrund seiner überschaubaren Anzahl von Mitgliedern in Volksversammlungen (Things) Entscheidungen treffen konnte, die die den ganzen Stamm betrafen. Das Thing ist damit Träger der Staatsgewalt. Es entscheidet über alle wichtigen Fragen. (vgl. (vgl. Eckhardt/ v. Rosen - v. Hoewel 1949/1971, S.9ff.) Der Stammesfürst, der vom Thing gewählt wurde, aber auch abgesetzt werden konnte, saß der Volksversammlung vor und konnte, gemeinsam mit seinem Fürstenrat, weniger wichtige Entscheidungen fällen. Im Zuge der Völkerwanderung entstand das erbliche Königtum, das auf einer stärker durchorganisierten Verwaltung beruhte. Neben dem Königtum wurde das Herzogtum, das anfangs nur für die Zeit eines Krieges eingeführt, später aber zu einer Dauereinrichtung wurde, das politische Machtzentrum, das die in komplexen persönlichen Treueverhältnissen zueinander stehenden Gefolgsleute (Vasallen) so zusammenhielt, dass daraus bedeutende germanische Reichsgründungen entstehen konnten, wie z. B. fränkische Reich, das von den »Merowingern unter »Chlodwig (481-511) begründet worden ist. Da die Vasallen für ihre Dienste gegenüber ihrem König mit Herrschaft über Land und unfreie Leute, mit so genannten Lehen (feudum), entlohnt wurden, spricht man oft auch von einem Feudal- bzw. Lehnsstaat. Der König war darin oberster Lehnsgeber, der seine direkt unter ihm in der Lehnspyramide stehenden Kronvasallen (Fürsten , Herzöge) mit der Herrschaft über größere Personenverbände belehnte. Im Gegenzug mussten diese ihm die Treue schwören und Kriegsdienste oder andere Königsdienste leisten. Man hat den fränkischen Staat auch als Königsstaat bezeichnet, weil die Wahl und die Erblichkeit bestimmend für die Übertragung der Königswürde gewesen ist. (vgl. ebd., S.17)
Das »Frankenreich Karls d. Großen (768-814), in dem noch alle deutschen Stämme in einem Großreich vereinigt gewesen waren, zerfiel unter dessen Nachfolgern und nach mehreren Reichsteilungen gingen aus den 843 gegründeten »Westfränkischen und »Ostfränkischen Reichen Frankreich und das Deutsche Reich hervor, während Italien und Burgund unabhängig wurden. Auf dem Gebiet des Ostfränkischen Reiches wurde nach dem Aussterben der »ostfränkischen »Karolingerkönige der Frankenherzog »Konrad I. (911-919) zum König gewählt, aber erst sein Sohn, der »Sachsenherzog »Heinrich I. (919-936) konnte sich wieder als oberster Lehnsherr durchsetzen. Sein Sohn »Otto I. (d. Große, 936-979) vergrößerte das Reich im Osten und festigte es im Innern. Im Jahr 962 erlangte er die »römische Kaiserkrone. Dafür garantierte er dem Papst den Bestand des Kirchenstaats. Damit wurde das Heilige Römische Reich Deutscher Nation begründet, das von 962 bis 1806 staatsrechtlich existierte, allerdings in diesen Zeiten eine ganz unterschiedliche politische Bedeutung besaß. Als es 1806 aufgelöst wurde, war es jedenfalls nur noch ein Torso, der sich politisch völlig überlebt hatte. Schon in den Wirren der Religionskriege hatten nämlich Landesfürsten sich aus der Lehnsbindung an Kaiser und König befreit und die volle Herrschaft über ihr Staatsgebiet gewonnen. Diese Territorialisierung des bis dahin noch immer im wesentlichen auf einem Lehnsverhältnis beruhenden Reiches besiegelte das Ende des Feudalstaates. Nach dem »Westfälischen Frieden von 1648 löste sich das Heilige Römische Reich de facto auf, zergliederte sich in fast 1300 Fürstentümer und Herrschaften, auch wenn es formell noch bis 1806 mit einem kaiserlichen Oberhaupt und einigen zur Bedeutungslosigkeit verurteilten Reichsinstitutionen weiter existierte. Die Herrschaft der neuen Landesherren ging im Prozess der so genannten »Territorialisierung sogar so weit, dass sie sogar das Recht erlangten, mit ausländischen Mächten Bündnisse abzuschließen. Im Innern ihrer Territorien erlangten die Landesfürsten oft die absolute Macht, die sie von Gott ableiteten und der Mitwirkung der »Stände bei politischen Entscheidung einen Riegel vorschob.

Vom Deutschen Bund zum Deutschen Reich

Nach der Herrschaft »Napoleons I. (1769-1821) über Europa gründeten 35 Fürsten und 4 Reichsstädte auf dem »Wiener Kongress (1814/15) den »Deutschen Bund, der "nur ein, nach außen und innen machtloser, völkerrechtlicher Staatenbund" war. (Model/Creifelds 15. Aufl. 1976, S.25) Er bestand von 1815 bis 1866. Unter dem Vorsitz Österreichs tagte der Bundestag, der eine Konferenz von Gesandten der Mitgliedstaaten darstellte, in Frankfurt a. M. Der machtpolitische Gegensatz zwischen Österreich und Preußen nahm indessen zu und führte nach dem »österreichisch-preußischen Krieg 1866 zum Austritt Österreichs aus dem Deutschen Bund. Unter preußischer Führung schlossen sich daraufhin per Vertrag der König von Preußen,18 norddeutsche Staaten und die drei Hansestädte Hamburg, Bremen und Lübeck zum »Norddeutschen Bund (1866-1870) zusammen. Mit der Annahme der Verfassung des Bundes durch den zu diesem Zweck in allgemeiner, gleicher, direkter und geheimer Wahl gewählten Reichstag wurde der Norddeutsche Bund ein Bundesstaat mit konstitutioneller Grundlage. Außer dem Reichstag waren der Bundesrat und das Bundespräsidium, das der preußische König innehatte, die wichtigen Bundesorgane. Nach dem »deutsch-französischen Krieg im Jahre 1870/71 schlossen sich die süddeutschen Staaten dem Norddeutschen Bund an.
Am 18.1.1871 nahm der preußische König »Wilhelm I. (1797-1888) im »Spiegelsaal von Versailles den Titel eines Deutschen Kaisers an und begründete damit das Deutsche Reich, das von 1871 bis zum Ende des »Ersten Weltkriegs 1918 bestand. Das Deutsche Kaiserreich, dessen →Verfassung am 16.4.1871 in Kraft trat, war ein Bundesstaat, der auf einem Vertrag zwischen den 22 deutschen Fürsten und den 3 Hansestädten beruhte. Zu seinem Staatsgebiet gehörte ferner »Elsass-Lothringen. Die Bundesstaaten des Deutschen Reichs "waren nicht nur Verwaltungsbezirke, sondern hatten das Recht der Gesetzgebung; jedoch ging das Reichsrecht auf den dem Reich vorbehaltenen Gebieten (insbes. Auswärtiger Dienst, Reichspost, Reichsmarine) dem Landesrecht vor. Das Heer war grundsätzlich Sache der Bundesstaaten. Die direkten Steuern wurden von den Ländern erhoben, während das Reich auf die indirekten Steuern und die Zölle angewiesen war und von den Bundesstaaten sog. Matrikularbeiträge erhielt ('Kostgänger der Länder'). Bayern und Württemberg genossen Reservatrechte (z.B. Post)." (ebd., S.27)


(Quelle: Wikipedia: By ziegelbrenner [GFDL (http://www.gnu.org/copyleft/fdl.html), CC-BY-SA-3.0 (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/) or CC-BY-SA-2.5-2.0-1.0 (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/2.5-2.0-1.0)], via Wikimedia Commons)

Das Deutsche Reich in der Zeit der Weimarer Republik

In der →Weimarer Republik (1919-1933), dessen →Verfassung am 14.8.1919 in Kraft trat, war das Deutsche Reich ein Bundesstaat, in dem die staatlichen Funktionen zwischen Reich und Ländern aufgeteilt war. Insgesamt gab es 17 deutsche Länder bzw. Städte. Im Deutschen Kaiserreich hatte es noch 22 Staaten und 3 freie Städte gegeben. Die Reduzierung war dabei darauf zurückzuführen, dass sich die 8 verschiedenen thüringischen Staaten im Jahr 1920 zum Land »Thüringen zusammentaten (»Sachsen-Weimar-Eisenach, »Sachsen-Gotha, »Sachsen-Meiningen, »Sachsen-Altenburg, »Schwarzburg-Rudolstadt, »Schwarzburg-Sondershausen und den »Volksstaat Reuß) Der »Freistaat Coburg schloss sich Bayern an. Darüber hinaus wurde »Waldeck mit Preußen vereinigt. Im Vergleich zur Verfassung von 1871 hatten die Länder allerdings nicht mehr das gleiche Gewicht. So wurde wegen des erhöhten Finanzbedarfs des Bundes eine Reichfinanzverwaltung geschaffen, die ab 1919 neben den indirekten auch die direkten Steuern (z.B. Einkommens-, Körperschafts- und Vermögenssteuer) und die neu eingeführte Umsatzsteuer erhob. Auch das Heerwesen oblag fortan allein dem Reich. Und auch die Bedeutung des Reichsrates als Vertretung der Länder war deutlich geringer als die des Bundesrates im Kaiserreich, der seinerzeit noch unter eindeutiger preußischer Vorherrschaft gestanden hatte. Fortan konnte das ihm eingeräumte Vetorecht bei Gesetzen, die der Reichstag verabschiedet hatte, vom Reichstag mit einer 2/3-Mehrheit überstimmt oder sogar durch einen Volksentscheid durchkreuzt werden. Trotz der deutlichen geminderten Bedeutung der Länder bei der Gesetzgebung, blieben sie weiterhin Träger der Verwaltung und hielten die Polizeigewalt inne. Allerdings konnte der Reichspräsident mit Notverordnungen gemäß →§48 der Weimarer Reichsverfassung direkt in die Länder hineinregieren.

Die nationalsozialistische Diktatur

Unter der →nationalsozialistischen Diktatur (1933-1945) wurde im Zuge der »Gleichschaltung von Staat und Gesellschaft auch das Verhältnis zwischen Reich und Ländern vollkommen umgestaltet. Zur Gleichschaltung der Länder, bei der die Länderparlamente zunächst aufgelöst und unter Zugrundlegung des »Reichstagswahlergebnisses vom 5. März 1933 neu zusammengesetzt wurden, wurden »Reichsstatthalter eingesetzt, welche die Liquidierung des föderativen Systems im Reich "im Sinne eines zentralistischen Unitarismus" (Model/Creifelds 15. Aufl. 1976, S.35) umsetzten. Als Reichsorgane hatten die neuen Länderregierungen das Recht, unter Ausschaltung der Länderparlamente Gesetze zu verabschieden. 1934 verloren die Länder ihre Eigenstaatlichkeit völlig und wurden in Verwaltungsbezirke des Reiches umgewandelt. Dabei wurden die Landesparlamente ersatzlos beseitigt und die den Ländern zustehenden Hoheitsrechte auf das Reich übertragen. Per Gesetz wurde der Reichsrat aufgehoben. Für Preußen freilich gab es eine Sonderregelung. Es wurde durch verschiedene Maßnahmen zur "Hausmacht des Reiches' umgestaltet", insbesondere durch die Übertragung der Befugnisse des Reichsstatthalters auf den Reichskanzler und die fast durchgehende Verbindung der preußischen Ministerien mit den Zentralinstanzen des Reiches. (vgl. Eckhardt/ v. Rosen - v. Hoewel 1949/1971, S.160). Da die Strukturen des nationalsozialistischen Regimes sehr komplex angelegt waren, das Modell des reinen "Führerstaates" die NS-Wirklichkeit kaum abbildet, kann auch die folgende Auflistung der Gliederung des "»Großdeutschen Reiches" am Ende die "außerordentlich buntscheckig" (ebd., S.164) angelegten Organisationsformen in den Landesverwaltungen und Reichsgauen nur unzureichend wiedergeben, wie die jeweiligen Organisationsformen ineinander gegriffen haben oder nicht. Neben den anderen von Nazi-Deutschland eroberten und annektierten Gebieten (»Protektorat Böhmen und Mähren, »Generalgouvernement, »Eupen, »Malmedy, »Elsass, »Lothringen, »Luxemburg etc.) gliederte es sich zuletzt in 14 Länder, in denen "die Landesverwaltung bisheriger Art" weiterbestanden hat: »Preußen, »Bayern, »Sachsen, »Württemberg, »Baden, »Thüringen, »Hessen, »Mecklenburg, »Braunschweig, »Oldenburg, »Bremen, »Anhalt, »Lippe und »Schaumburg-Lippe. Dazu kamen 10 Reichsgaue: »7 Alpen- und Donau-ReichsgaueWien, Kärnten, Niederdonau, Oberdonau, Salzburg, Steiermark und Tirol-Vorarlberg), der »Reichsgau Sudetenland und die »Reichsgaue Danzig-Westpreußen und »Wartheland. Dazu kamen noch das »Saarland und die »Hansestadt Hamburg.

Der Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland

Nach dem »Zweiten Weltkrieg waren sich die alliierten Siegermächte in West und Ost nur insoweit über die künftige Staatsordnung in Deutschland einig, dass die Großen Drei (USA, GB und Sowjetunion)  auf der »Konferenz von Jalta (1945) eine Staatsordnung für Deutschland als Ganzes festlegten, die eine zu große Machtkonzentration verhindern sollte. Doch schon auf der »Potsdamer Konferenz  der Siegermächte im August 1945 nach der bedingungslosen Kapitulation des Deutschen Reichs war klar, dass aller feierlichen Proklamationen zum Trotz Deutschland als Ganzes auf Dauer nicht von den alliierten Siegermächten gemeinsam gestaltet werden würde. Dazu gingen die Ansichten der westlichen Alliierten und die der Sowjetunion Stalins zu sehr auseinander. Nachdem in den Besatzungszonen sich ab 1946 die ersten Ansätze einer deutschen Staatlichkeit von den wiederbelebten Ländern ausgegangen war und sich die Gegensätze zwischen West und Ost weiter vertieften, entschieden die westlichen Alliierten (USA, GB und Frankreich) gemeinsam mit den deutschen Nachbarstaaten Niederlande, Belgien und Luxemburg auf verschiedenen »Londoner Sechsmächtekonferenzen im Frühjahr 1948, dass der künftige deutsche Staat ein Bundesstaat sein sollte. Mit den so genannten »Frankfurter Dokumente beauftragten sie die Ministerpräsidenten der Länder die Staatsgründung im Westen in Angriff zu nehmen. Für die bundesstaatliche Struktur des neuen Staates sprach die lange Geschichte, die der Föderalismus auf deutschem Boden hatte. Zudem erwartete man sich von der Aufteilung staatlicher Funktionen zwischen Bund und Ländern, eine Gewaltenhemmung und damit eine Beschränkung politischer Macht. Darüber hinaus sollte die föderative Gliederung des Staates auch ermöglichen, dass - wie 1990 nach der Wende geschehen - weitere Länder diesem Bundesstaat beitreten konnten.
Die bundesstaatliche Struktur der Bundesrepublik Deutschland nach 1949 machte den Bund deutlich stärker als die Länder. So werden die meisten Gesetze vom Bundestag beschlossen, auch wenn den Ländern das Recht eigener Gesetzgebung in manchen Bereichen überlassen blieb. Manche Gesetze bedürfen auch der Zustimmung der Länder, ehe sie in Kraft treten können. Dafür dass der Bund nach 1949 noch  mehr Kompetenzen erhielt als z. B. in der Weimarer Republik, wurden aber die Mitspracherechte der Länder im Bundesrat erweitert, der als deutsche Besonderheit aus Vertretern der Landesregierungen zusammengesetzt ist.
Die Finanzverfassung von Bund und Ländern beeinflusste die Entwicklung des föderalistischen Systems in der Bundesrepublik Deutschland bis heute in besonderer Weise. So mussten, ehe es zum heutigen System des Länderfinanzausgleichs kam, die ärmeren Länder vom Bund unterstützt werden, der damit Einfluss auf die Landespolitik nehmen konnte. Außerdem bestand die Gefahr, dass der Bund Gesetze beschloss, die bei ihrer Ausführung und Anwendung von den Ländern und Kommunen zu bezahlen waren, obwohl ihnen dazu aufgrund der entsprechenden Bundesgesetzgebung kaum Möglichkeiten blieben. Der eigentlich auf Kooperation angewiesene Föderalismus in Deutschland (kooperativer Föderalismus) hatte dabei die Tendenz durch die Politikverflechtung der verschiedenen Ebenen von Bund und Ländern zu einem reinen Exekutivföderalismus zu werden, bei dem die Verflechtung und Verzahnung von politischen Entscheidungsprozessen auf Bund- und Länderebene so groß zu werden drohte, dass die Länderparlamente mehr und mehr an Bedeutung verloren. Die Spielräume der einzelnen Länder waren ohnehin schon durch die Vereinbarungen zur Kooperation unter den Ländern eingeschränkt, die z. B. in der Kultusministerkonferenz dafür sorgen, dass mit der länderübergreifenden Formulierung von Bildungsstandards einheitliche Kriterien im Schulwesen, bei Schulabschlüssen jedweder Art gewährleistet werden. Dabei gehen die Meinungen darüber sehr auseinander. Während die einen darin eine unnötige Gleichmacherei sehen, der verhindert, das sich die Länder im Wettbewerb um das beste Bildungssystem behaupten, glauben die anderen, dass nur durch eine langfristige Beseitigung des Bildungsföderalismus verhindert werden kann, dass die Bildungssysteme nicht völlig auseinanderdriften. Die befürchtete Konsequenz: Die Länder würden über kurz oder lang die in ihnen erlangten Bildungsabschlüsse nicht mehr gegenseitig anerkennen.

Gert Egle, zuletzt bearbeitet am: 18.06.2016
 

 
     
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